“黔地褊小，苗仲十居六七，向不编征;汉民更多寄寓，并无恒产，去来靡定，难编入籍。”
“黔省赋役，旧止万六千六百七十余丁，今已增多二千四百有奇”。
由此可知，当时贵州境内大量人丁、土地，并未纳入流官管辖编征，改土归流的目的即要把土官占有的人丁土地改归流官管辖治理，赋税俱归国库所有。
这样，在中央王朝与土司之间实际上是一次权力的再分配。
为此，朝廷必须“将富强横暴者渐次擒拏，昏庸者渐次改置”，分别铲除不法土司，削弱地方割据势力，取消所谓“化外”之地，把中央王朝的统治强加于所有原来较为自主自由的少数民族地区。
所以在改土归流的过程，必然充满着阶级矛盾和民族矛盾，以及统治阶级内部之间的矛盾，在某些情况下，它必然是一场刀光剑影经受“血与火”的洗礼的斗争。
因此雍正时期，清王朝实行大规模的改土归流，对不同地区和不同表现的土司，是分别采取了不同的策略。
如对西北地区的甘肃土司，清史稿卷五百十七载:“清改甘肃为省，各土司仍其旧”。
清王朝认为甘肃土司“有悍卫之劳，无勃叛之事”，“绝不类蜀、黔诸土司桀骜难驯也。”
故至终清之世，“甘肃土司从未变革”。
而对于西南地区的云南土司，清史稿卷五百十二载:雍正时改土归流，鄂尔泰提出以澜沧江为界，“江外宜土不宜流。江内宜流不宜土”。
对靠内地和边境的土司采取不同对待;清史稿卷五百十四载:雍正六年1728年改流时，把“江内地全改流。”
而对江外的木邦、车里、孟连、孟定等土司则仍以保留。
对改流土司采取“先革土司，后剿倮夷”的对策，将沾益、镇远、威远、盈养、茶山、普洱等土司相继革除。
在四川省则以“用兵为先”，重点军事打击乌蒙、芒部、东川、凉山及大小金川土司。
在广西，则“先改土司，后改土目”，削其大而存其小，凭借土目以作维持。
在湖广则将永顺、保靖、桑植、容美四大土司，尽行革除。
对贵州的改土归流，清廷认为贵州的具体情况和云南不同。应该采取不同的策略。
在鄂尔泰的奏疏中就曾多次提及:“至于黔省土司与滇省异，一切凶顽，半出寨目，因地制宜，更须别有调度”。
又说:“查云南土官，多半强豪，所属苗众，悉听其指使，残暴横肆，无所不为。其土官懦弱者，凶恶把目，为害尤甚，不但目无府州，亦并心无督抚。贵州土司单弱，不能管辖，故苗患更大。若不及此清理，约定规程，即使拏几土官，杀几苗首，亦不过急则治其标，本病未除，恐终难宁贴”。
至于如何清理才是治本而非治标
鄂尔泰主张要以“制苗为先务，而尤以练兵治苗为急务”。
也就是说对贵州的改土归流，重点是用军事武力以开拓“苗疆”，其着眼点是在于第一;开拓“苗疆”可以招来垦荒，增加国家的土地和赋税。
第二:开拓“苗疆”以消除“梗隔”，有利水陆交通畅通。
“云贵远居天末，必须商贾流通，庶地方渐有生色。今水路不通，陆路甚险，往来贸易者，非肩负，即马载，费本既多，获息甚微，以致裹足不前，诸物艰贵”。
此外，贵州有水路与湖南相通，经镇远、施秉至黄平州，并可由重安江溯源而上，渐次开。
这些地区均属“苗疆”。
贵州的黎平府、永宁州并有陆路可通川楚，也需用兵维护交通畅通。
基于上述两点，故鄂尔泰把武力开拓“苗疆”作为贵州改土归流的“先务”和“急务”。
过去，学术界对贵州的改土归流问题，存在着两个值得商榷的问题，一是把废土设流等同于改土归流;二是把改土归流仅是理解为废除土官势力，建立流官统治。
从贵州的实际情况分析，废土设流和改土归流是两个不同的概念。
废土设流仅是指将土官废除改设流官，将原由土官统辖的土地人口改由流官管辖。
废土设流还有其不彻底性，或上废下不废，远废近不废;或已废土设流又重新废流设土，如对贵州最大的土司水西安氏即此。
而且，废土设流自明初就已发生，贵州建省就是明永乐年间废革思州、思南二宣慰司基础上建立的。
但实际上也是上废而下不废，还存在众多长官司。
从理论上探讨，明踵元故事，实行土司制度，明初正是土司制度逐渐完善和发展的时期，基本上适应当时的经济基础和政治统治，土司制度的矛盾和弊端尚未充分暴露和激化，应该说当时土司制度还是处于上升的时期，还不是土司制度的衰败和腐朽阶段。
如果把中央王朝在个别或局部地区实行的废土设流，和改土归流等同起来，显然不甚切贴。
改土归流则是一次大的社会变革，它的任务并不仅是指废革土官，而且，因贵州土官势弱，改土归流也不是将土官一律废革。
鄂尔泰在正疆界定流土疏中就明确地说:“土司改流，原属正务。但有应改者，有不应改者;有可改可不改者;有必不可改必不可不改者;有必应改而不得不缓改者;有可不改而不得已竟改者，审时度势，顺情得理，庶先无成心，而有济公事。若不论有无过犯，一概勒令改流，无论不足以服人，兼恐即无以善后。如果相安在土，原无异在流。如不相安在流，亦无异于在土也。”
可知，对土司的改流与否，是以其“有无过犯”而定，并非对土官一律革除。
因此，贵州改土归流的任务之一，就是废革有“过犯”的土司或土目，将强暴者擒拏，懦弱者改置，能改则改，能削则削。
但对皈服王朝而守土相安，并无过犯的土司，则能留即留，未予改流。
贵州改土归流任务之二，就是调整疆界，划拨尖牙，归并事权，以便治理。