“黔地褊小，苗仲十居六七，向不編徵;漢民更多寄寓，並無恆產，去來靡定，難編入籍。”
“黔省賦役，舊止萬六千六百七十餘丁，今已增多二千四百有奇”。
由此可知，當時貴州境內大量人丁、土地，並未納入流官管轄編徵，改土歸流的目的即要把土官佔有的人丁土地改歸流官管轄治理，賦稅俱歸國庫所有。
這樣，在中央王朝與土司之間實際上是一次權力的再分配。
爲此，朝廷必須“將富強橫暴者漸次擒拏，昏庸者漸次改置”，分別剷除不法土司，削弱地方割據勢力，取消所謂“化外”之地，把中央王朝的統治強加於所有原來較爲自主自由的少數民族地區。
所以在改土歸流的過程，必然充滿着階級矛盾和民族矛盾，以及統治階級內部之間的矛盾，在某些情況下，它必然是一場刀光劍影經受“血與火”的洗禮的鬥爭。
因此雍正時期，清王朝實行大規模的改土歸流，對不同地區和不同表現的土司，是分別採取了不同的策略。
如對西北地區的甘肅土司，清史稿卷五百十七載:“清改甘肅爲省，各土司仍其舊”。
清王朝認爲甘肅土司“有悍衛之勞，無勃叛之事”，“絕不類蜀、黔諸土司桀驁難馴也。”
故至終清之世，“甘肅土司從未變革”。
而對於西南地區的雲南土司，清史稿卷五百十二載:雍正時改土歸流，鄂爾泰提出以瀾滄江爲界，“江外宜土不宜流。江內宜流不宜土”。
對靠內地和邊境的土司採取不同對待;清史稿卷五百十四載:雍正六年1728年改流時，把“江內地全改流。”
而對江外的木邦、車裏、孟連、孟定等土司則仍以保留。
對改流土司採取“先革土司，後剿倮夷”的對策，將沾益、鎮遠、威遠、盈養、茶山、普洱等土司相繼革除。
在四川省則以“用兵爲先”，重點軍事打擊烏蒙、芒部、東川、涼山及大小金川土司。
在廣西，則“先改土司，後改土目”，削其大而存其小，憑藉土目以作維持。
在湖廣則將永順、保靖、桑植、容美四大土司，盡行革除。
對貴州的改土歸流，清廷認爲貴州的具體情況和雲南不同。應該採取不同的策略。
在鄂爾泰的奏疏中就曾多次提及:“至於黔省土司與滇省異，一切兇頑，半出寨目，因地制宜，更須別有調度”。
又說:“查雲南土官，多半強豪，所屬苗衆，悉聽其指使，殘暴橫肆，無所不爲。其土官懦弱者，兇惡把目，爲害尤甚，不但目無府州，亦並心無督撫。貴州土司單弱，不能管轄，故苗患更大。若不及此清理，約定規程，即使拏幾土官，殺幾苗首，亦不過急則治其標，本病未除，恐終難寧貼”。
至於如何清理纔是治本而非治標
鄂爾泰主張要以“制苗爲先務，而尤以練兵治苗爲急務”。
也就是說對貴州的改土歸流，重點是用軍事武力以開拓“苗疆”，其着眼點是在於第一;開拓“苗疆”可以招來墾荒，增加國家的土地和賦稅。
第二:開拓“苗疆”以消除“梗隔”，有利水陸交通暢通。
“雲貴遠居天末，必須商賈流通，庶地方漸有生色。今水路不通，陸路甚險，往來貿易者，非肩負，即馬載，費本既多，獲息甚微，以致裹足不前，諸物艱貴”。
此外，貴州有水路與湖南相通，經鎮遠、施秉至黃平州，並可由重安江溯源而上，漸次開。
這些地區均屬“苗疆”。
貴州的黎平府、永寧州並有陸路可通川楚，也需用兵維護交通暢通。
基於上述兩點，故鄂爾泰把武力開拓“苗疆”作爲貴州改土歸流的“先務”和“急務”。
過去，學術界對貴州的改土歸流問題，存在着兩個值得商榷的問題，一是把廢土設流等同於改土歸流;二是把改土歸流僅是理解爲廢除土官勢力，建立流官統治。
從貴州的實際情況分析，廢土設流和改土歸流是兩個不同的概念。
廢土設流僅是指將土官廢除改設流官，將原由土官統轄的土地人口改由流官管轄。
廢土設流還有其不徹底性，或上廢下不廢，遠廢近不廢;或已廢土設流又重新廢流設土，如對貴州最大的土司水西安氏即此。
而且，廢土設流自明初就已發生，貴州建省就是明永樂年間廢革思州、思南二宣慰司基礎上建立的。
但實際上也是上廢而下不廢，還存在衆多長官司。
從理論上探討，明踵元故事，實行土司制度，明初正是土司制度逐漸完善和發展的時期，基本上適應當時的經濟基礎和政治統治，土司制度的矛盾和弊端尚未充分暴露和激化，應該說當時土司制度還是處於上升的時期，還不是土司制度的衰敗和腐朽階段。
如果把中央王朝在個別或局部地區實行的廢土設流，和改土歸流等同起來，顯然不甚切貼。
改土歸流則是一次大的社會變革，它的任務並不僅是指廢革土官，而且，因貴州土官勢弱，改土歸流也不是將土官一律廢革。
鄂爾泰在正疆界定流土疏中就明確地說:“土司改流，原屬正務。但有應改者，有不應改者;有可改可不改者;有必不可改必不可不改者;有必應改而不得不緩改者;有可不改而不得已竟改者，審時度勢，順情得理，庶先無成心，而有濟公事。若不論有無過犯，一概勒令改流，無論不足以服人，兼恐即無以善後。如果相安在土，原無異在流。如不相安在流，亦無異於在土也。”
可知，對土司的改流與否，是以其“有無過犯”而定，並非對土官一律革除。
因此，貴州改土歸流的任務之一，就是廢革有“過犯”的土司或土目，將強暴者擒拏，懦弱者改置，能改則改，能削則削。
但對皈服王朝而守土相安，並無過犯的土司，則能留即留，未予改流。
貴州改土歸流任務之二，就是調整疆界，劃撥尖牙，歸併事權，以便治理。